Le schéma directeur de la région Île-de-France est un document de planification dont l’objet est d’organiser la destination des sols à moyen terme, généralement à 20 ans. La question de la valorisation des espaces ouverts, du maintien dynamique de l’agriculture comme de la valorisation des espaces naturels s’impose donc immédiatement comme centrale dans les négociations qui rythment son élaboration.
Pour tenter de retracer de façon synthétique le cheminement suivi pour créer de nouveaux outils de protection et de valorisation des espaces ouverts dans le SDRIF, il convient d’abord de revenir sur deux des aspects majeurs de sa genèse. Le premier concerne le jeu d’acteur : le pilotage de ce document par la région Île-de-France a nécessité une concertation très large et fait intervenir des acteurs de natures très diverses aux intérêts variés, parfois contradictoires. Le second réside dans le choix des trois grands défis qui ouvrent le document, et leur ordonnancement inédit. Ces trois défis introduisent la notion de « robustesse », déclinée à la fois et successivement comme robustesse sociale, robustesse environnementale et enfin robustesse économique.
Une fois succinctement décrits ces éléments de contexte, il faut aussi revenir sur un élément nouveau des dérèglements d’urbanisme dans chacun des pays de l’union européenne : l’obligation d’annexer à tout projet d’aménagement d’une évaluation environnementale de l’ensemble des impacts générés par ces futurs aménagements est tout à fait salutaire. Mais cette démarche reste encore tâtonnante : il aura fallu inventer des outils, adapter des indicateurs et réaliser une étude prospective la plus rationnelle possible, tâche d’autant plus sensible que nous savons être dans une configuration d’avenir incertain où il s’avère extrêmement difficile de conserver une démarche d’expertise quand chaque introduction de nouveaux critères, chaque choix de données interfère avec les convictions de chacun et renvoie à des choix politiques.
Ce questionnement sur les orientations a largement mobilisé l’ensemble des participants aux débats du schéma directeur. Dès l’origine, la question de la valorisation des espaces ouverts et du patrimoine environnemental de l’île de France a été affichée comme l’une des quatre thématiques centrales du SDRIF. La mosaïque des intervenants a permis, séance après séance, de faire progresser la prise de conscience des enjeux stratégiques de la question agricole chez chacun des acteurs, qu’ils soient élus, acteurs économiques, syndicalistes, experts…, et globalement de la nécessité de nourrir demain différemment12 millions de franciliens.
Renforcée par la crainte tout à fait nouvelle que nos populations pourraient être confrontées à une crise alimentaire de grande ampleur, les réflexions menées lors des travaux ont permis d’introduire dans le document final un chapitre extrêmement développé consacré au maintien de la biodiversité et à la dynamisation de l’activité agricole. Les outils pour y parvenir, exposés dans la dernière partie de cet article, sont parfois directement liés à l’organisation de l’espace naturel (fronts urbains, gestion des lisières, continuité biologique…), mais ils peuvent aussi s’insérer dans d’autres chapitres. Ainsi, la règle des bourgs et villages pour limiter les urbanisations nouvelles en zone rurale ; ou encore, l’introduction de la notion de continuité fonctionnelle pour préserver les activités agricoles, notamment en veillant à limiter le morcellement excessif des parcelles ou à maintenir la possibilité de circulation des engins agricoles.
1 – Quelques aspects de l’architecture globale du schéma directeur.
Un nouveau contexte institutionnel.
Jusqu’en 1995 et la loi de décentralisation dite « loi Pasqua », seul l’État pouvait concevoir une planification stratégique pour la région Île-de-France. Le passage de relais avec le conseil régional, désormais pilote de l’élaboration de cette stratégie, s’opère difficilement.
D’une part, les services techniques du conseil régional sont bien moins nombreux que les administrations de l’État, ce qui pose de lourdes questions sur la capacité d’ingénierie régionale, malgré l’appui de l’IAURIF. Cette difficulté a été en partie résolue grâce au renforcement sensible du service Aménagement de la Région, et particulièrement par la création d’une direction de la planification et de la stratégie territoriale.
D’autre part, et surtout, l’État n’accepte pas cette « amputation » de ses compétences stratégiques. La tension croissante entre l’assemblée régionale et le gouvernement, cristallisée par la nomination d’un ministre de la région, Christian Blanc, entré en fonction en avril 2008, est toujours incarnée à ce jour par le refus de l’État de transmettre au Conseil d’État le projet définitif de SDRIF, adopté par l’Assemblée régionale en septembre 2008 après avoir recueilli l’avis favorable de 6 départements franciliens (à l’exception des Hauts de Seine et des Yvelines !) et surtout un avis favorable à l’unanimité de la Commission de la plus importante enquête publique effectuée en France. A ce jour, rien n’indique que le gouvernement soit décidé à respecter la loi « Pasqua », et le Conseil Régional a adopté une résolution lui permettant d’introduire un recours contentieux.
Mais cette tension ne doit pas masquer l’ensemble des partenariats noués à d’autres niveaux, et particulièrement, au regard du sujet qui nous préoccupe, les rapports entre l’exécutif régional et la Chambre Régionale d’Agriculture. Surmontant en effet tous les raccourcis qui auraient pu conduire à une opposition politicienne, le travail de collaboration a été constant et repose sur le constat d’une préoccupation commune : maintenir l’usage agricole des sols arables en Ile de France. La crainte de la profession agricole a été longtemps, et à juste titre, que les sols cultivés ne soient qu’une sorte de vaste réserve foncière pour de futures extensions urbaines. Et la spéculation sur les prix fonciers aidant, que les agriculteurs en fin de carrière ou lassés par des conditions d’exploitations de plus en plus difficiles acceptent de vendre pour de la promotion immobilière. C’est à un double travail que nous nous sommes donc attelés de concert, quels que puissent être par ailleurs les points de vue de chacun sur les modes d’exploitations et les filières à valoriser. Nous reprendrons ces débats ultérieurement !
Premier combat : faire reconnaître la valeur de l’activité agricole, passer d’un vocabulaire de « protection » à une notion fondamentale de « valorisation », donner une image de dynamisme et de valeur intrinsèque à la production agricole (ce qui ne va pas sans interférer avec le débat sur la nature de ce qui est produit…). Il est frappant de constater qu’au moment des premiers débats, parler d’agriculture « vivrière » en Ile de France faisait sourire, voire exaspérait certains participants et que lors du vote final sur le projet arrêté, en septembre 2008, cette notion est passée sans la moindre remarque.
Deuxième front : stopper la consommation d’espaces ouverts et inventer pour cela de nouveaux outils. Nous nous sommes heurtés de plein fouet à l’Etat qui nous a accusés d’être en contradiction avec l’objectif de construction de 1,5 million de logements neufs en 20 ans. Il a fallu convaincre de la double nécessité de construire ET de préserver des sols non construits, ce qui se résout parfaitement si on admet la nécessité de limiter « réellement » l’étalement urbain grâce à une certaine densification urbaine, à la fabrication de ville « intense » c’est-à-dire plus compacte mais aussi mieux conçue, mieux dotée en espaces verts de qualité, en transports collectifs, en services publics… Ainsi, la protection de la « ceinture verte », zone agricole marquée tant par la qualité des sols que par la proximité urbaine et l’appétit foncier, passe dans le SDRIF par l’interdiction absolue de consommer la moindre parcelle de terrain en certains lieux particulièrement menacés : c’est ce que nous avons appelé les « fronts urbains » dont nous verrons plus loin la définition technique précise. Globalement, j’ai souvent évoqué une réplique célèbre du Seigneur des Anneaux « Vous ne passerez pas ! » pour imager cette limite cartographiée qui interdit en effet de construire au-delà d’une frontière dessinée sur la carte générale de destination des sols, un des éléments constitutifs et impératifs du SDRIF. Cette notion ne figurait par jusqu’alors dans le droit de l’urbanisme français…et l’Etat a d’ailleurs demandé au Conseil d’Etat une expertise juridique sur la valeur de cette norme nouvelle !
Une nouvelle donne politique.
Ces débats sur la production agricole et sur la valeur des sols ont eu lieu parce que nous avions globalement engagé une réflexion très globalisante sur le modèle de société que nous projetions à l’échéance 2030. Cela a conduit à inverser les logiques « classiques » qui prévalent à la rédaction traditionnelle des documents stratégiques. Nos principaux contradicteurs ont crié au loup après l’adoption du premier projet de schéma en février 2007, nous reprochant d’avoir sacrifié l’économie à l’écologie ! Cet argument n’a d’ailleurs pas convaincu si largement, puisque six des huit départements franciliens, ainsi que la quasi-totalité des consulaires (à la seule exception de la CCIP) ont émis un avis favorable sur le SDRIF. Je suis partie du constat que de nombreux indicateurs annonçaient un bouleversement radical de nos modes de production, de consommation et d’échanges. Cette « mutation » annoncée devrait logiquement s’accompagner d’une série de crises, qu’elles soient financières, écologiques ou sociales. D’où la nécessité de penser un système « robuste », capable d’une forte résilience. Cela s’est traduit par l’annonce, dans l’introduction du schéma directeur, de trois défis fondamentaux que nous devions relever : celui de la construction d’une « robustesse sociale » : pour traverser cette crise, il nous faut consolider la cohésion entre les populations et les territoires. Celui de la « robustesse environnementale : face aux différents visages de la crise énergétique, à la crise de la biodiversité, à la nécessité de penser différemment nos approvisionnements pour les matières premières, nous devons inventer de nouveaux processus pour la fabrication de biens ou de services, nous devons réintroduire fortement les circuits courts et les cycles locaux dans nos organisations territoriales. Celui donc de la « robustesse économique » qui permet de penser différemment l’organisation des échanges et la production de valeurs, notamment parce qu’elle prend en compte la nécessité de relever les deux premiers défis !
Une innovation réglementaire européenne.
L’évaluation environnementale du SDRIF répond à la directive européenne dite « plans et programmes » et à sa transposition dans le droit français par ordonnance 2004 – 489 du 3 juin 2004 et décret 2005 – 608 du 27 mai 2005. L’objectif de cette directive est d’assurer un niveau élevé de protection de l’environnement et de contribuer à l’intégration des considérations environnementales dans l’élaboration et l’adoption de plans et programmes en vue de promouvoir un développement durable. La charte constitutionnelle de l’environnement précise dans son article premier : « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ». Par ailleurs, les concepts d’empreinte écologique et de responsabilité écologique ont été avancés. De façon plus large, une prise de conscience de la nécessité de maîtriser la pression anthropique sur l’environnement naturel s’annonce essentielle.
La poursuite de la décentralisation, l’élargissement de la mondialisation et le changement climatique constitue trois grandes évolutions prégnantes du paysage global contemporain. Chacune d’entre elles est porteuse de transformations importantes : il s’agit d’une rupture dans les façons d’aborder la planification territoriale. C’est précisément dans la prise en compte de cette rupture que le SDRIF puise une partie de son caractère novateur.
2 – Des choix affirmés pour la valorisation des espaces ouverts.
Le maintien de la biodiversité.
« Renforcer la robustesse aux aléas climatiques, c’est renforcer la robustesse générale du «système francilien». Dès lors, il faut penser différemment l’aménagement et d’urbanisme pour préserver et utiliser rationnellement les ressources vitales, au premier rang desquels l’espace et les sols. Limiter les impacts du changement climatique global sur le territoire régional, c’est :
- s’attacher à la réduction de la vulnérabilité des espaces et du fonctionnement urbain face aux risques.
- conforter le maillage des réseaux de transport d’énergie.
- reconnaîtraient renforcer le caractère stratégique de la couverture végétale, en particulier de l’ensemble des espaces boisés régionaux et de la trame verte d’agglomération.
- garantir la fonctionnalité des espaces agricoles, forestier et naturel en évitant leur morcellement et en préservant les continuités et les liaisons indispensables à leur valorisation, à la réduction de leur vulnérabilité, à leurs possibilités d’évolution et à l’adaptation de leur gestion.
- maintenir la biodiversité au travers d’un réseau d’espaces naturels, avec la préservation, voire la reconstitution de grands corridors écologiques fonctionnels, notamment interrégionaux, pour permettre la migration des espèces qu’ils peuvent. (…)
Les écosystèmes fournissent gratuitement des ressources essentielles comme un air de qualité, de l’eau, des sols productifs ou encore des matières premières, et régule le système atmosphérique permettant de limiter l’effet de serre. Dans le contexte mondial de la « sixième extinction » de la biodiversité à laquelle est associée la dégradation des principales fonctionnalités des écosystèmes, cet enjeu est essentiel en termes de qualité de vie et en termes économiques. »
Ce long extrait du SDRIF marque clairement l’évolution de l’état d’esprit des acteurs qui ont concouru à son élaboration. Là encore, il faut souligner la rapidité et l’importance de la prise de conscience qui s’est opérée entre septembre 2004, date du lancement des débats, et l’adoption du projet définitif en septembre 2008.
Une nouvelle approche du système régional et de la « métropole » parisienne.
Les espaces ouverts sont structurants dans une organisation urbaine polycentrisme.
Les difficultés à enrayer l’étalement urbain montrent bien qu’il est primordial de mieux intégrer la réflexion sur les espaces ouverts à celle sur les espaces construits et réciproquement. Le concept « d’espaces ouverts » recouvre l’ensemble des espaces agricoles, forestier, naturel et des espaces verts urbains (parcs, jardins publics ou privés). Ces espaces non construits et non imperméabilisés présentent un avantage considérable, celui d’avoir un sol vivant, riche en potentialités et permettant des adaptations, notamment en période de mutation climatique ou énergétique.
La préservation des espaces agricoles, forestier naturel implique une approche spatiale et fonctionnelle particulière. D’un point de vue spatial, il s’agit de préserver au maximum la compacité des espaces (taille suffisante, faible morcellement, sans enclave). D’un point de vue fonctionnel, il s’agit de maintenir et de restaurer les continuités écologiques, les circulations des engins et les pénétrantes agricoles et boisées, de maintenir les grands équipements des filières agricoles et des filières bois et d’en assurer l’accès. En clair, le SDRIF introduit le principe à la fois de continuité biologique mais aussi de continuité fonctionnelle, qui figurent clairement sur la carte générale de destination des sols. Ces continuités ne peuvent être rompues par aucune construction d’infrastructure ou d’immeuble : le SDRIF précise qu’ « en ceinture verte et dans les secteurs de fortes pressions urbaines, plus particulièrement, les réseaux des espaces agricoles, forestiers et naturels stratégiques doivent être identifiés et protégés ».
3 – Une large palette d’outils.
Les Fronts urbains.
Dans sa partie 3, qui définit les orientations opposables, le schéma directeur précise les limites des capacités d’urbanisation : « l’urbanisation doit se faire en continuité du bâti existant, sous réserve de ne pas porter atteinte à une continuité écologique, une coupure d’urbanisation, une continuité agricole, une liaison verte une lisière d’un espace boisé, où un front urbains d’intérêt régional représenté sur la carte de destination générale des différentes parties du territoire. Les fronts urbains d’intérêt régional situé en ceinture verte, figuraient par un trait de couleur marron sur la carte de destination générale des différentes parties du territoire sont intangibles. Aucune urbanisation nouvelle ne peut les franchir. »
Les espaces agricoles.
Dans les espaces considérés comme agricoles (et cartographiés comme tels), sont exclus tous les usages susceptibles de nuire à l’activité agricole ou de nuire à sa pérennité.
Les espaces agricoles à protéger correspondent :
- dans l’espace rural, aux grands territoires agricoles et ruraux homogènes, dont la fonction de production est dominante.
- en ceinture verte, aux entités agricoles qui s’inscrivent dans un réseau d’espaces ouverts, formant de grandes pénétrantes dans l’agglomération.
- en trame verte d’agglomération, aux unités agricoles fonctionnelles malgré le remplacement.
Ces espaces sont indiqués en jaune sur la carte de destination générale des différentes parties du territoire. Ne figurent pas sur la carte des espaces agricoles d’une superficie inférieure à 5 ha dans l’agglomération centrale et à 15 ha hors agglomération centrale. Ils sont toutefois à préserver s’ils sont fonctionnels et nécessaires à la viabilité de l’exploitation agricole.
Dans le cas contraire, l’aménagement de ces espaces doit permettre d’en conserver une partie en espaces ouverts.
Les lisières de forêt.
Concernant les espaces boisés, les objectifs sont notamment de maintenir une forêt multifonctionnelle durable, d’éviter la déstructuration des espaces forestiers par l’urbanisation, de poursuivre sa protection, et de repositionner la forêt francilienne face à de grands facteurs d’évolution externe, énergétique et climatique.
« L’intégrité des boisées fourrées doit être assurée pour les massifs boisés de plus de 1 ha. Dans le cœur d’agglomération, cela s’applique au bois de plus de 0,5 ha. Les lisières des espaces boisés doivent être protégées : en dehors des sites urbains constitués, à l’exclusion des bâtiments à destination agricole, toute nouvelle urbanisation ne peut être implantée à une distance d’au moins 50 m des lisières des bois et forêts représentées sur la carte de destination générale des différentes parties du territoire. La vocation multifonctionnelle de la forêt doit être favorisée. »
Les continuités, les coupures d’urbanisation et les liaisons vertes.
Les continuités, coupures d’urbanisations et liaisons vertes, doivent être maintenues ou créées sur les secteurs dont le développement pourrait grever l’intérêt général de préservation/valorisation des espaces ouverts et leur fonctionnement.
Les continuités agricoles doivent être maintenues ou restaurées pour assurer la pérennité des entités agricoles et leur capacité d’adaptation.
Les liaisons vertes doivent assurer le maillage des espaces verts du cœur d’agglomération, des espaces ouverts de la ceinture verte et des grands espaces forestiers et naturels de l’espace rural. Ce réseau est également à connecter aux grandes liaisons « bleues » des vallées.
Ces espaces sont à considérer sous l’aspect spatial et sous l’aspect fonctionnel. Sur la carte, les continuités écologiques ou les coupures d’urbanisation sont indiquées par des flèches vertes à double trait ; les continuités agricoles ou les liaisons vertes sont indiquées par des flèches vertes à simple trait. Les simples traits signifient une logique de franchissement ou de circulation. Les doubles traits signifient une logique de continuité spatiale large. Ces flèches représentent les zones ou territoires à enjeux.
Différentes cartes figurant dans le SDRIF (le système régional des espaces ouverts, le système régional fonctionnel des espaces agricoles, boisées et naturelles, le schéma de connexion écologique) montrent de façon indicative les réseaux de continuité et de liaison au niveau régional et l’emplacement des espaces ouverts concernés.
La question particulière des infrastructures de transport.
Le principe de continuité des espaces ouverts est suffisamment récent pour que l’on puisse craindre sa non-application quand il est en conflit avec, par exemple, un projet d’infrastructures nouvelles. Nous avons donc précisé, chapitre 3 du SDRIF, l’orientation suivante : « la fragmentation des espaces agricoles et des espaces boisés par les infrastructures de transport doit est évités compenser, et les continuités rétablies. » Reste à espérer, outre la transmission du document au Conseil d’État !, la vigilance des acteurs pour faire respecter cette orientation fondamentale.
Un vœu qui s’applique, en guise de conclusion, à l’intégralité du SDRIF : un document d’urbanisme ne peut pas tout dire, il ne peut que tenter d’organiser pour un temps, une certaine volonté de vivre ensemble. De ce point de vue, il me semble que la convergence des acteurs sur quelques principes fondamentaux pour l’avenir a fortement vécu pendant ces quatre années. L’essentiel reste à accomplir : la mise en œuvre patiente et obstinée du schéma directeur régional, grâce à la mobilisation croissante autour des principes que nous y avons inscrits.
